La parità scolastica incompiuta

successi, ritardi, pregiudizi

Francesco Macri

La parità scolastica, espressione di libertà, pluralismo

La parità scolastica è un problema di civiltà in quanto tutti i cittadini sono eguali di fronte allo Stato. Non è la richiesta di un privilegio in nome di una ideologia, quella cattolica ad esempio, o di una appartenenza sociale elitaria, quella aristocratica. E' il riconoscimento del diritto umano e costituzionale della persona e delle famiglie ad avere e scegliere l'istruzione ed educazione più conforme ai propri bisogni e convincimenti; è, anche, una modalità strutturale e funzionale, perchè l'attuale sistema scolastico italiano, notoriamente monopolistico, centralistico, ingessato, improduttivo possa trasformarsi in uno più moderno, più articolato e flessibile, più pluralistico, più rispettoso della diversa e variegata domanda educativa, più diffusivo sul territorio, meno autoreferenziale, pertanto più efficace, più efficiente, più di qualità, più a servizio dello studente-utente.

In questa prospettiva, l'unica obiettivamente plausibile, non ha alcun senso la polemica, trascinatasi fino ai nostri giorni, che la parità scolastica sia una condizione di favore per alcuni a svantaggio di altri; un privilegio per una minoranza di studenti fortunati di famiglie "bene", a danno della stragrande maggioranza destinati alla scuola statale, popolare e di massa.

Il reale, effettivo, sostanziale pluralismo istituzionale scolastico, costituito da scuole statali e paritarie, è, da lungo tempo, una realtà acquisita dalla maggior parte delle nazioni avanzate del mondo. L'Italia fa clamorosamente eccezione, ancorata su posizioni che contraddicono la sua grande tradizione culturale e giuridica. E' un gap che deve rapidamente colmare se vuole stare nell'Europa non solo dell'euro, ma anche dei diritti umani e civili.

La scuola paritaria non pregiudica affatto, come alcuni paventano, il pluralismo culturale, anche quando si tratta di una scuola chiaramente connotata come quella cattolica, perché la scuola, qualsiasi scuola, se è veramente tale, non induce forzosamente ad un acritico consenso, non persegue un indottrinamento e una passività intellettuale, non fa proselitismo, non pratica operazioni di assimilazione culturale. Viceversa, stimola al confronto critico e dialettico, alla ricerca sempre ulteriore, alla libertà di coscienza, alla liberazione della libertà da qualsiasi condizionamento, sviluppa processi autonomi di pensiero e metodi di analisi e di valutazione rigorosamente scientifici, perché qualunque progetto educativo che abbia la pretesa di essere positivamente educativo può essere solo "proposto", mai imposto, per la semplice ragione che i soggetti (gli alunni) e i loro diritti (compreso quello della libertà di pensiero e di coscienza) sono una frontiera invalicabile, un bene indisponibile a qualsiasi forma di plagio e di omologazione.

Ogni scuola è un laboratorio in cui non solo si tramanda cultura, ma si elabora e si crea cultura, e la cultura vera è, per sua natura, libera, indipendente, "eretica" rispetto a qualsiasi modello precostituito e dogmatico, a qualsiasi autorità impositiva ed autoritaria. La sua aspirazione, il suo orizzonte è la ricerca della verità; e la verità non ha padroni. Il fine di ogni scuola, compresa quella paritaria, è quello di promuovere coscienze libere e responsabili, rispetto al quale nessun progetto educativo può fare eccezioni o deroghe.

La parità scolastica, strumento di ottimizzazione

dell'intero sistema nazionale di istruzione

La reale e sostanziale parità scolastica non solo garantisce l'esercizio di un diritto, ma per l'inevitabile confronto dialettico ed emulativo che si viene a stabilire tra le scuole statali e paritarie, spinge nella direzione dell'ottimizzazione di tutto intero il sistema scolastico, perché ne attiva i dinamismi organizzativi e funzionali; ne stimola i processi di ricerca, di innovazione e sperimentazione; innalza gli standard di qualità dei servizi erogati; offre un ventaglio di scelte più ampio e personalizzato rispetto ai bisogni dei singoli; induce, per le classiche regole dell'economia, ad una riduzione dei costi a fronte di risultati eguali se non addirittura migliori; offre effettivamente a tutti, senza alcuna preclusione di tipo economico, sociale, ideologico, etnico e religioso, la possibilità di accedere alla scuola più gradita e conforme alle proprie aspirazioni; è più garantista dei diritti di ciascuno, compreso quello di un servizio di qualità.

La parità scolastica, infatti, non è fine a se stessa, ma in funzione del diritto della libertà di scelta educativa, come pure della qualità, della efficacia, della efficienza, dell'economicizzazione e massimizzazione delle risorse pubbliche, destinate all'istruzione e alla educazione. La parità produce, cioè, un "guadagno" per tutti.

Tenendo in conto come storicamente è andata consolidandosi la struttura organizzativa e funzionale della scuola italiana, regolata da rigide logiche centralistiche e burocratiche e mai soggetta ad una valutazione esterna che ne favorisse, stimolasse, la qualità, l'economicità, l'efficacia, l'efficienza, dal confronto con la scuola paritaria ne ricava un grande beneficio non solo nel senso di avere un modello rispetto al quale confrontarsi e misurarsi, ma anche uno stimolo a fare di più e meglio per non uscire "fuori dal mercato" dell'interesse e della scelta delle famiglie e degli alunni.

Pertanto considerare la scuola paritaria come antagonista e contrapposta alla scuola statale, come un pericoloso intralcio al suo sviluppo significa non solo ignorare quanto codificato espressamente dalla Costituzione e da una legge dello Stato (Legge 62/2000, art. 1, comma 1) che  la riconosce come "parte integrante e costitutiva" dell'unico sistema nazionale di istruzione e di formazione e soggetto titolare di un "servizio pubblico e di pubblico interesse", ma anche la sua funzione positiva di stimolo e miglioramento della scuola statale medesima.

La verità è che la scuola paritaria si pone "accanto" e non "contro" la scuola statale, con-corre, corre insieme" ad essa verso il perseguimento di un grande e "comune" obiettivo: quello della promozione umana, culturale degli alunni e della crescita civile, sociale ed economica del Paese.

Nel nostro mondo moderno, assai complesso e fortemente in evoluzione, è superficiale ed irrealistico supporre che lo Stato possa "da solo" con il suo apparato burocratico-amministrativo assumersi tutti i carichi per fronteggiare le sfide che in ogni ambito si vanno manifestando. Si è di fronte ad uno scenario dove si tocca con mano la necessità e l'urgenza del coinvolgimento di "tutti" i soggetti, della mobilitazione di "tutte" le risorse umane, economiche, professionali disponibili all'interno della società civile perché "insieme" con il contributo di ciascuno si riesca corresponsabilmente a trovare le soluzioni più adeguate ai grandi problemi che su tutti incombono.

Quest'osservazione riguarda ogni ambito ma, ancor più, quello dell'istruzione e della formazione in quanto si vanno moltiplicando e differenziando le esigenze educative di ciascuno, si va allargando il bacino della domanda fino a coprire l'intero arco della vita di milioni e milioni di persone, vanno crescendo rapidamente a dismisura le esigenze di nuove competenze e specializzazioni professionali, per di più sottoposte con la stessa rapidità a forte obsolescenza.

Pertanto di fronte al dinamismo di questo scenario, la scuola statale (che sarebbe bene e più correttamente cominciare a chiamare "autonoma") e la scuola paritaria, entrambe scuole "pubbliche" per il servizio che svolgono, hanno ben altro da fare che lasciarsi coinvolgere e trascinare in una pretestuosa contrapposizione, il cui fine non è il loro interesse e tanto meno quello dei loro alunni, quanto piuttosto quello corporativo (o ideologico, o politico, o sindacale) di chi tende a strumentalizzarle per fini non dichiarati e/o non dichiarabili.

Il mercato globale, la competizione internazionale, la crisi economica e finanziaria mondiale possono essere affrontate dall'Italia solo se dispone di un forte, esteso, efficace ed efficiente sistema di istruzione e formazione. Ogni tentativo di indebolirlo, mettendo la scuola statale contro la scuola paritaria, è una forma paranoica di autolesionismo, una mancanza di senso civico e di responsabilità etica, una assurda miopia politica. Il problema non è avere meno scuole, ma il numero più grande possibile, e tutte (statali e paritarie) di grande qualità ed eccellenza. Solo un alto livello di istruzione ed educazione, accessibile indistintamente a tutti, è garanzia di un futuro migliore e sicuro per tutti.

Finanziamento pubblico della scuola paritaria

Non c'è libertà di insegnamento e di scelta educativa senza un corrispettivo sostegno giuridico ed economico perch questa libertà si possa "effettivamente" esprimere e realizzare, come ebbe chiarissimamente a dire il Parlamento europeo in una sua Risoluzione nel lontano 14 marzo 1984: "Il diritto alla libertà di insegnamento implica per sua natura l'obbligo per gli Stati membri di rendere possibile l'esercizio di tale diritto anche sotto il profilo finanziario e di accordare alle scuole le sovvenzioni pubbliche necessarie allo svolgimento dei loro compiti e all'adempimento dei loro obblighi in condizioni uguali a quelle di cui beneficiano gli istituti pubblici corrispondenti, senza discriminazioni nei confronti degli organizzatori, dei genitori, degli alunni e del personale"(Art.1, 9); arrivando, in caso di violazione, perfino a ipotizzare delle sanzioni severe: "Le procedure in caso di violazione dei diritti fondamentali e dei principi giuridici generali enunciati nella Convenzione europea dei diritti dell'uomo, riconosciuta dalla Comunità europea, si applicano anche in caso di violazione della libertà di istruzione"(art. 2, 3).

E', quindi mistificante, l'affermazione di chi dice che il finanziamento della scuola paritaria "sottrae" risorse alla scuola statale in quanto, in entrambe le istituzioni, i soggetti utilizzatori del servizio formativo sono cittadini a pieno titolo e contribuenti dello stesso Stato, portatori dello stesso identico diritto che è quello della propria istruzione ed educazione. Ma se sono cittadini e contribuenti dello stesso Stato il loro trattamento deve essere per tutti "equipollente" (Costituzione Italiana, art. 33, comma 4) senza alcun privilegio o discriminazione per gli uni o per gli altri perché, in una vera democrazia, che non sia quella concepita da G. Orwell nella sua "La fattoria degli animali", non c'è nessuno più eguale dell'altro. Pertanto continuare a ricorrere al comma "senza oneri per lo Stato" della Costituzione (art. 33, comma 3) per argomentare contro il finanziamento pubblico della scuola paritaria significa continuare a pensare, nonostante quanto sia stato scritto su questo argomento da insigni costituzionalisti e i grandi progressi compiuti dalla coscienza civile dei diritti umani, con logiche approssimative e discutibili:

1) perché il senso esatto del comma 3 dell'art. 33 ("senza oneri per lo Stato") è stato ampiamente chiarito fin da subito dallo stesso proponente, l'on. Corbino, durante il dibattito alla Costituente, rispondendo ad una obiezione dell'on. Gronchi: "Noi non diciamo che lo Stato non può intervenire mai in favore degli istituti privati, diciamo solo che nessun istituto privato potrà sorgere con il diritto di avere aiuti da parte dello Stato. E' una cosa diversa: si tratta della facoltà di dare o di non dare";

2) perché non è scientificamente plausibile estrapolare questa singola espressione, assegnandole un valore assoluto, da un contesto, quale è quello della Costituzione italiana, notoriamente garantista dei diritti (di tutti i diritti, compreso quello della libertà di scelta educativa) fondamentali dell'uomo e dell'eguaglianza tra i cittadini di fronte allo Stato.

Quanto fin qui richiamato porta ad alcune conclusioni: la scuola paritaria è un "bene" "della" e "per" la nazione; esprime e realizza un diritto e un bisogno dei cittadini; e pertanto lo Stato se ne deve fare esplicito carico nell'interesse dei singoli e di tutti.

Come è noto, la legge 62 del 14 marzo del 2000, colmando un ritardo di oltre mezzo secolo, rispetto a quanto prescritto dal dettato costituzionale (art. 33.2 e 3), ha riconosciuto alle scuole paritarie una piena "legittimità" e un ruolo "costitutivo" dell'unico sistema nazionale dell'istruzione ed educazione (62/2000, art.1.1). Questo profilo giuridico, che si è precisato con i "Regolamenti attuativi" (DM 29.11.07, n. 267; DPR 9.01.2008, n. 23; DM 29.11 2007, n. 263) e le "Linee guida" (DM 10.10.2008, n. 82; DM 10.10.2008, n. 83; DM 10.10.2008, n. 84) ha, purtroppo, imboccato, per una ricorrente e mai definitivamente sconfitta visione statalista, la direzione di una minuziosa e rigida prescrittività di vincoli  e procedure a fronte viceversa di una copertura finanziaria dei costi di gestione quasi insignificante, anzi in regressione, dopo un iniziale piccolo trend positivo dal 1996 al 2002,  per i reiterati tentativi di tagli, di volta in volta in parte, nell'ordine del 30% del budget complessivo.

Già prima degli anni cinquanta le scuole non statali elementari parificate erano destinatarie di contributi economici pubblici in regime di convenzione, ma la legge 62/2000 riconoscendo le scuole paritarie di ogni ordine e grado come "parte costitutiva" del sistema nazionale di istruzione ha compiuto un importante passo in avanti  sul piano dei principi soprattutto, ma anche rispetto alla destinazione delle risorse, attribuendo: per il sistema prescolastico: 280 miliardi di lire (pari a euro 144.607.932); per le convenzioni di parifica delle scuole primarie: 60 miliardi di lire (pari a euro 30.987.414); per l'integrazione dell'handicap: 7 miliardi di lire (pari a euro 3.615.198). Per un totale di 347 miliardi di lire (pari a euro 179.210.544). Oltre a 300 miliardi di lire (pari a euro 154.937.069) annui destinati alle Regioni per il diritto allo studio.

Queste risorse sono andate ad aggiungersi ai precedenti stanziamenti, incrementati nell'esercizio finanziario 1998 nella seguente misura: per le scuole dell'infanzia 200 miliardi di lire (pari a euro 103.291.379)  e per le scuole primarie parificate 60 miliardi di lire (pari a euro 30.987.413). Con un aumento totale di 280 miliardi di lire (pari a euro 144.607.931). Dando come risultato nell'esercizio finanziario 2001 quello riportato nella seguente tavola.

Risorse destinate al sistema paritario. Esercizio finanziario 2001

Fonte MIUR, Relazione al Parlamento, Marzo 2003

Nel successivo esercizio finanziario 2002 le risorse vennero ulteriormente incrementate come indicato nella seguente tavola

Risorse destinate al sistema paritario. Esercizio finanziario 2002

Fonte MIUR, Relazione al Parlamento, Marzo 2003

Negli anni finanziari successivi il tetto delle risorse assegnate si mantiene sostanzialmente invariato, fino al  2006, che tocca Euro 532.310.844, ai quali si vanno ad aggiungere, per effetto di una Direttiva ministeriale di cui alla legge 440/1997, Euro 4.500.000, e  le risorse residue per l'ultimo anno di applicazione del bonus alle famiglie (a. s. 2005/06) pari a Euro 30.000.000, per un totale di Euro 566.810.844.

Dopo il 2006 le risorse si vanno riducendo per accantonamenti non sempre completamente reintegrati. Come prevedibile, il deterioramento di questa situazione ha determinato grosse sofferenze economiche in molte scuole paritarie spingendole verso la contrazione delle classi o, addirittura, verso l'estinzione.

Contributo erogato alle singole scuole paritarie

Ma a quanto ammonta il contributo erogato alle singole scuole paritarie? In attuazione del comma  636  della Legge 27 dicembre 2006, n. 296, con il DM del 21 maggio 2007, per la prima volta, sono stati definiti unitariamente a livello nazionale i criteri e i parametri per l'assegnazione dei contributi alle scuole paritarie nell'a. s. 2007/08.

Sulla base delle risultanze dell'anagrafe nazionale, a ciascuna scuola dell'infanzia è stato assegnato un contributo fisso, uguale su tutto il territorio nazionale, pari a Euro 7.820; inoltre, a ciascuna sezione di scuola dell'infanzia paritaria, gestita da soggetti senza fini di lucro, è stato assegnato un contributo fisso, uguale su tutto il territorio nazionale, pari a Euro 11.420.

Alle scuole primarie convenzionate  è stato confermato il contributo già in precedenza assegnato, pari a Euro 19.367 a classe o per un posto intero di sostegno (in proporzione  al numero di ore assegnato dall'Ufficio Scolastico Provinciale).

A ciascuna scuola secondaria di I grado  è stato assegnato un contributo di Euro 2.500; un ulteriore contributo di Euro 1000 per ciascuna classe  è stato assegnato, con precedenza alle scuole senza fine di lucro, in ragione di una graduatoria regionale stilata sulla base del numero di studenti, del numero di studenti con handicap e di quelli privi di cittadinanza italiana.

Analogamente, a ciascuna scuola secondaria di II grado è stato assegnato un contributo di Euro 4.000; un ulteriore contributo di Euro 2.000 per ciascuna classe è stato assegnato, con precedenza alle scuola senza fine di lucro, in ragione di una graduatoria regionale stilata sulla base del numero di studenti, del numero di studenti con handicap e di quelli privi di cittadinanza italiana.

Infine, alle scuole paritarie, ad eccezione di quelle primarie già destinatarie del contributo di convenzione, è stato assegnato un contributo per ciascun alunno certificato ai sensi della Legge 104/1992, di Euro 938 per le scuole dell'infanzia e di Euro 2.515 per le scuole primarie non convenzionate e per le scuole secondarie di I e II grado

Negli anni scolastici successivi questi criteri e questi parametri sono rimasti sostanzialmente identici, naturalmente con quelle bande di oscillazione, legate al diverso budget, di volta in volta stanziato, dalle leggi finanziarie.

Le scuole paritarie senza fini di lucro

Con il Decreto Ministeriale 21 maggio 2007, art. 3 sono state definite senza fini di lucro quelle scuole paritarie gestite da soggetti giuridici senza fini di lucro, ovvero, da associazioni riconosciute di cui agli articoli 14 e ss. del Codice civile; da associazioni non riconosciute di cui agli artt. 36 e ss. del Codice civile, il cui atto costitutivo e/o statuto risulti da scrittura privata registrata o da atto pubblico; da fondazioni di cui agli artt. 14 e ss. del codice civile; da enti ecclesiastici di confessioni religiose con cui lo Stato ha stipulato patti, accordi o intese; da altre istituzioni di carattere privato di cui all'art. 1 del DPR 361/2000; da imprese sociali di cui al dlgs 155/2006; da enti pubblici; da cooperative a mutualità prevalente di cui agli artt. 2511 e ss. del codice civile; da cooperative sociali di cui alla Legge 381/1991.

Da un rilevamento del MIUR, riportato nella tavola allegata, la stragrande maggioranza delle scuole paritarie rientra nella tipologia di scuole senza finalità di  lucro.

Scuole paritarie con e senza fine di lucro a livello nazionale - a.s. 2007/08

Fonte MIUR - Cineca, anagrafe nazionale scuole paritarie

Pur essendo, in linea di principio, legittimo che una scuola possa, per alcuni aspetti ed entro ambiti ben delimitati dalla legge e dalla deontologia professionale, perseguire una qualche finalità di lucro,  in modo particolare la scuola cattolica ha sempre respinto questa opzione per continuare a rimanere, nel solco della sua antica tradizione, un'iniziativa esclusivamente mossa da ideali di gratuità, di servizio, di solidarietà. L'esclusione della finalità lucrativa va letta come modalità di preservazione delle scuole paritarie dal pericolo di assumere un modello "aziendalistico", palesemente incompatibile con la natura e la mission di una istituzione educativa.

Le scuole paritarie come voce di economia

per l'erario dello Stato

Assai interessante, anche perché smentisce clamorosamente un luogo comune dell'immaginario collettivo, è verificare l'entità del risparmio per l'erario dello Stato, prodotto dal funzionamento delle scuole paritarie.

Il Ministro Gelmini nella sua audizione alla VII Commissione permanente della Camera del 10 gennaio 2008 ha riferito, (con una stima, a nostro avviso, giocata assai al ribasso e lo dimostreremo subito) che "il risparmio per l'erario, determinato nell'anno in corso (2008) è stato di circa 5,5 miliardi a fronte di un contributo alle scuole paritarie di circa 500 milioni di euro". Molti sono rimasti sorpresi e scettici rispetto a questa considerazione. Ma ci sono dati incontestabili che la provano come vera. Basta rifarsi ad una pubblicazione del Ministero dell'Istruzione, intitolata "La scuola in cifre, 2007" e reperibile sul sito dello stesso Ministero. Ce ne sono anche altre che trattano la stessa materia, come quelle curate dall'ISTAT, dal CENSIS, dall'ISFOL, dalla Banca di Italia, ma preferiamo riferirci a questa in quanto più agevolmente, per chi fosse prevenuto, può essere considerata obiettiva. Si legge che nell'anno scolastico 2006/2007, a fronte di 7.751.336 alunni della scuola statale di ogni ordine e grado, è stato praticato un finanziamento pubblico complessivo pari a 57 miliardi di euro, così ripartito: 47 miliardi sul bilancio del Ministero dell'istruzione; 8 miliardi di euro sui bilanci degli Enti locali; 2,2 miliardi di euro sui bilanci delle Regioni.

Questo dato, già per sé significativo, a nostro giudizio risulta largamente incompleto perché si riferisce alle sole spese correnti e non a quelle in conto capitale, come ad esempio la costruzione e manutenzione straordinaria degli edifici, il loro ammortamento; perché da questa voce complessiva di 57 miliardi di euro sono escluse quelle a carico di bilanci di altri Ministeri, coinvolti anch'essi per le proprie competenze, a sostenere direttamente o indirettamente l'istruzione pubblica, come il Ministero della Sanità, il Ministero dei Trasporti, il Ministero del Beni culturali, il Ministero della Gioventù, senza escludere i molti miliardi  di euro, stanziati per lo stesso scopo dall'Unione Europea per i suoi progetti comunitari.

La risultante di queste voci è enorme sia in senso assoluto, sia in riferimento al costo medio dell'alunno di scuola statale. E' strabiliante se è rapportata alla somma destinata alla scuola paritaria e al costo medio dei suoi alunni. Limitandoci semplicemente ai dati della pubblicazione ministeriale sopracitata, pur con l'assenza delle voci di cui abbiamo detto, risulta che nel 2007 a fronte di 1.049.420 alunni nella scuola paritaria di ogni ordine e grado, le sono stati erogati come finanziamento pubblico appena 534.961.147 di euro.

Raffrontando questi ultimi dati con quelli sopra richiamati, relativi alla scuola statale, risulta che per l'erario, nell'anno considerato, il costo medio alunno della scuola statale è stato di oltre 7 mila euro a fronte di appena 500 euro  della scuola paritaria. La conclusione che si può trarre è una sola: la scuola paritaria non solo non è una spesa aggiuntiva per il bilancio dello Stato come molti vorrebbero far credere, ma un grandissimo guadagno; non solo non è una uscita, una perdita, ma un investimento ad alto tasso di interesse; non solo non è la concessione improduttiva di un privilegio, ma il riconoscimento di un servizio pubblico a basso costo e ad alto rendimento per lo Stato e per i cittadini. In altre parole: la scuola paritaria è una risorsa "del" Paese e "per" il Paese, un capitale a beneficio di tutti e, come tale, dovrebbe poter godere dei legittimi riconoscimenti e sostegni economici. Perché più forte e grande è il numero delle scuole paritarie, più grande è il risparmio e il beneficio che totalizza lo Stato.

Il costo socio-economico dell'ignoranza

Alcuni dicono che la scuola, l'università, la ricerca costano troppo. La finanziaria del 2010 sembra aver sposato pienamente questa istanza provvedendo a fare tagli pesanti ed indiscriminati. Pur considerando legittima e doverosa la preoccupazione di eliminare ogni spreco, e di sprechi in Italia ce ne sono molti in tutti i comparti ministeriali, compreso quello scolastico, va assolutamente chiarita una questione di fondo. La spesa per l'istruzione e l'educazione sono un costo o un investimento ad alto tasso produttivo? E ancora: quanto costa al Paese l'ignoranza dei suoi cittadini, soprattutto, oggi, in una società fortemente complessa, globalizzata, in forte evoluzione, in cui le professioni e i mestieri richiedono contenuti culturali sempre più alti e dove il futuro degli Stati, ma anche dei singoli, è tutto giocato sulle conoscenze e sulle competenze? L'attuale perdita di competitività  dell'azienda Italia sugli scenari internazionali e la grave recessione economica in atto non sono, forse, già il chiaro segnale di standard formativi troppo bassi della nostra popolazione rispetto a quelli dei Paesi più avanzati del mondo? Lo sfilacciamento del tessuto sociale ed etico, la corruzione dilagante nelle istituzioni, la criminalità organizzata, la devianza di massa, ecc. non dovrebbero suggerire l'urgente necessità di un surplus di istruzione ed educazione e, quindi, di una scuola migliore? Non dovrebbero, la scuola e l'università, essere ai primi posti dell'agenda della politica? Un Governo, a fronte soprattutto di una ristretta disponibilità finanziaria, conseguente ad una crisi senza precedenti, non dovrebbe disporsi una lista delle priorità assolute? E la scuola, statale o paritaria che sia, non dovrebbe essere una di queste priorità assolute?

Sono domande retoriche. La risposta positiva è scontata perché, al di là di ogni differenza ideologica o di schieramento partitico è nell'ordine delle cose ragionevoli. Da alcuni studi recenti, non ultimi quelli condotti dalla Banca di Italia, l'ignoranza ha un costo fortissimo per un Paese, calcolabile in alcun punti del PIL. E il nostro sta pagando salatamente questo conto.

Se in Italia dovesse venir meno la scuola paritaria, a fronte di un sistema scolastico statale già assai deteriorato, si aggiungerebbe la perdita di una grande agenzia  formativa che in maniera capillare e diffusiva su tutto il territorio, in modo particolarissimo nell'ambito della scuola dell'infanzia e della scuola primaria, svolge una funzione di alto livello e significato. Il Paese registrerebbe un danno dalle conseguenze incalcolabili, un arretramento degli standard di formazione, una deriva sociale ed economica. La scuola paritaria non è una variabile indipendente rispetto allo suo sviluppo economico e sociale. Pertanto non può continuare ad essere tenuta fuori dall'agenda politica e dalla giusta considerazione dell'opinione pubblica. Ne va di mezzo il bene comune. Il suo funzionamento costituisce un risparmio per l'erario dello Stato, contribuisce all'innalzamento e diffusività dei livelli culturali della nazione, concorre a garantire la tenuta e lo sviluppo del benessere raggiunto, aiuta a far crescere la maturità umana e sociale della popolazione. L'Italia non ha bisogno di meno scuola e meno scuole, ma del contrario. La scuola statale e la scuola paritaria rispondono a questa esigenza della comunità nazionale.

Le competenze dello Stato e delle Regioni

sui contributi alla scuola paritaria

A rendere più problematica l'erogazione dei contributi alle scuole paritarie si è andata ad aggiungere nel tempo la complessa e ancora non del tutto chiarita questione delle competenze "concorrenti" in materia di istruzione ed educazione tra lo Stato e le Regioni. Il Dlg 112/1998, con l'art. 138 (comma 1, lettera e), ha delegato alle Regioni le funzioni amministrative connesse ai contributi alle scuole non statali. Tale delega è stata ulteriormente rafforzata dalla Legge Costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, con gli articoli 117 e 118.

Questa questione è stata oggetto anche di una recente sentenza della Corte Costituzionale (sentenza n. 50/2008) che ha censurato un articolo della Legge finanziaria 2007 (Governo Prodi, Ministro Fioroni), per aver incrementato di 100 milioni di euro il finanziamento delle scuole paritarie, come parziale recupero di un taglio di circa 133 milioni ad opera della Legge finanziaria dell'anno precedente (Governo Berlusconi, Ministro Moratti), con la clausola:"da destinare prioritariamente alle scuole paritarie dell'infanzia al fine di dare il necessario sostegno alla funzione pubblica da esse svolta nell'ambito del sistema nazionale di istruzione". (Legge 296/2006, art. 635). La Regione Veneto ha immediatamente sollevato questione di legittimità costituzionale in quanto, a suo parere, il finanziamento a destinazione vincolata ("prioritariamente alle scuole paritarie dell'infanzia") violava l'art. 117, terzo comma della Costituzione,  per sconfinamento e interferenza di competenze. Il ricorso è stato ritenuto fondato dalla suprema Corte che ha confermato una sua precedente sentenza la n. 423 del 2004, punto 8.2.

Stante questa situazione, al fine di cautelare le scuole paritarie dall'essere coinvolte, loro malgrado, in interminabili contenziosi di competenze tra Stato e Regioni, come pure dal pericolo di comportamenti assai diversificati delle singole Regioni, la soluzione auspicabile sembra essere quella di far ricadere, con un accordo in Conferenza Stato-Regioni, la parità scolastica nelle "norme generali" di competenza esclusiva dello Stato.

Una modalità di finanziamento delle scuole paritarie, che ha sollevato non poche proteste in alcuni settori del centro-sinistra, è quella conosciuta come "buono scuola". Si tratta di un contributo erogato ai genitori delle scuole paritarie primarie non parificate e secondarie di I e II grado paritarie negli aa.ss. 2003/04, 2004/05, 22005/06. Fu introdotto nella legge finanziaria 2003 (Legge 289/2002, art. 2, comma 7), su proposta del sen. Tarolli (primo firmatario dell'emendamento), a sostegno della libertà di scelta educativa delle famiglie. L'importo stanziato di 90 milioni di euro per un triennio, fu poi incrementato dalla legge finanziaria 2004 (legge 350/2003, art. 3, comma 101) di ulteriori 100 milioni.

Sollevata la questione di legittimità relativamente ai contributi, assegnati dalla Legge finanziaria 2004, perché tratti da un capitolo di bilancio di competenza  delle Regioni, la Corte Costituzionale (sentenza n. 423/2004, punto 8.2) accolse il ricorso e i contributi vennero ridotti a 110 milioni di euro. Con l'anno scolastico 2005/06 (Governo Prodi) il bonus non è stato più finanziato.

Al di là della rilevanza economica assai contenuta, quasi simbolica, l'assegnazione del bonus merita di essere evidenziata per la sua significatività giuridica: per la prima volta, rompendo una tradizione negazionista, il legislatore ha riconosciuto apertamente, anche su un piano economico, il diritto dei genitori di scegliere liberamente la scuola e di essere sostenuti economicamente in questa scelta. Questa modalità di finanziamento della libertà di scelta educativa, che molti vorrebbero fosse estesa indistintamente a tutte le famiglie italiane, comprese quelle che scelgono la scuola statale, è da altrettanti contestata per timore che venga introdotto un principio pericoloso per la tenuta del sistema scolastico statale, che venga a crearsi una forte competitività tra le scuole, che le scuole vengano a perdere la loro autonomia professionale per assecondare la domanda.

Senza voler entrare nel merito di questo dibattito, che pure è molto interessante perché potenzialmente capace di riscrivere lo stato dell'arte del sistema-scuola italiano nel senso di un sistema più dinamico e vivace, più creativo e meno vincolato a schemi rigidi e precostituiti, meno autoreferenziale e più attento alla domanda formativa, la nostra valutazione è che il rifiuto della modalità del buono scuola non debba comunque pregiudicare il finanziamento pubblico della scuola paritaria. Le modalità prescelte dalla politica per garantire questo finanziamento possono essere teoricamente le più disparate. Ma una condizione deve essere salvaguardata: qualunque soluzione adottata non può andare a scapito della libertà e professionalità delle scuole, come pure del libero accesso delle famiglie meno abbienti.

Il diritto allo studio di competenza regionale

Concentrando lo sguardo sul finanziamento delle scuole paritarie non meno importante della precedente è la cosiddetta questione del diritto allo studio di competenza delle Regioni.

L'approvazione della legge 62/2000 ha prodotto un effetto-traino e tra il 2000 e il 2003 sette Regioni hanno introdotto con proprie leggi buoni scuola a parziale copertura delle spese di frequenza, come strumenti per accrescere la libertà di scelta delle famiglie tra scuole statali e paritarie: si tratta delle Regioni Lombardia, Veneto, Piemonte, Friuli Venezia Giulia, Liguria, Puglia e Sicilia. Altre due (Toscana, Emilia-Romagna), nello stesso periodo, hanno approvato leggi per il diritto di studio di importo fisso per gli studenti a basso reddito, indipendentemente dalle scuole frequentate.

Sugli effetti pratici dei buoni scuola regionali è stata sviluppata una mole significativa di studi, dalle conclusioni in parte discordanti. E' stato comunque osservato che la modesta entità delle risorse destinate non è in grado di indurre un cambio, statisticamente significativo, nelle scelte delle famiglie meno abbienti.

La materia è in continua evoluzione perché sottoposta all'instabilità degli schieramenti dominanti e alle loro contrastanti ideologie. Tuttavia, come osservazione generale, si può concludere che le attuali leggi regionali rispecchiano quelle degli anni ottanta allorché la prospettiva culturale dominante era di natura assistenzialistica. Piuttosto che farsi carico di promuovere un diritto fondamentale umano ed universale (cioè indistintamente di tutti), come quello dell'istruzione ed educazione, e della libertà di scelta educativa, le Regioni si limitano in qualche misura a sostenere le famiglie in difficoltà con parziali contributi economici per le spese di trasporto, dell'acquisto del materiale didattico, dell'utilizzo della mensa. In questo modo le nostre Regioni, chi più chi meno, dimostrano di essere ben lontane dall'aver recepito i grandi valori umani che sottendono la nostra Carta Costituzionale, come pure i principi dell'autonomia, della sussidiarietà, del nuovo e importante ruolo che viene loro attribuito, anche relativamente all'istruzione formazione educazione, dal nuovo Titolo V. In maniera autolesiva, autopropongono, cioè, la loro vecchia immagine allorché erano semplici appendici amministrative di uno Stato centralista, monopolista, egemone.

La qualità della scuola, il problema primo ed assoluto

Il problema vero sul quale va posta l'attenzione di tutti non è la parità scolastica, come d'altra parte non è la difesa pregiudiziale e incondizionata della scuola statale, quanto piuttosto che la scuola, statale o paritaria, sia una scuola di qualità, perché solo se è veramente tale garantisce "effettivamente" il diritto soggettivo di istruzione e formazione degli studenti, assolve il mandato che la società le attribuisce  e, quindi, può reclamare legittimamente il finanziamento pubblico.

Una scuola mediocre, con livelli di prestazioni bassi, con un personale direttivo e docente dequalificato e demotivato, con curricoli non rispondenti ai reali bisogni formativi e professionali degli studenti e del mondo produttivo e delle imprese serve a poco o a nulla, e tradisce le aspettative della famiglia e della nazione.

La qualità è l'obiettivo che va incondizionatamente perseguito. Solo la qualità legittima l'esistenza di una scuola e non la "natura giuridica" del soggetto erogatore del servizio. Solo la qualità la rende autentica e credibile. Solo la qualità giustifica il suo finanziamento col denaro pubblico dei contribuenti.

Ma la qualità non va solo annunciata, declamata, pretesa. Va progettata e costruita. Per farlo occorrono condizioni soggettive ed oggettive, normative, legislative, organizzative e finanziarie. Occorre un'attenzione ed un interesse costanti della famiglia, della società, della politica, della imprenditoria. Occorre riconoscere alla scuola la sua vera, grande ed insostituibile funzione educativa. Le trasformazioni così rapide e sconvolgenti che stiamo vivendo ci avvertono che il pianeta terra avrà un futuro solo se ci saranno uomini capaci di dominare e guidare i processi della vita personale e collettiva, nella direzione dello sviluppo umano pieno e solidale. Si tratta di pensare alla formazione di una umanità nuova. Si tratta di capire che il futuro è legato alla scelta dell'educazione (E. Cresson, Insegnare ed apprendere, verso una società conoscitiva, 1995). Nessuno nega l'urgenza e la necessità di profonde riforme strutturali delle nostre società. Ma, anche il meccanismo più sofisticato e funzionale può incepparsi e degenerare, se non viene usato da persone consapevoli e responsabili, formate in un cammino ad alta tensione morale e con una forte passione per l'uomo e i suoi destini. L'educazione è, oggi, come ha affermato giustamente J. Delors (L'educazione, un tesoro nascosto, 1997), l'utopia necessaria per imparare a vivere nel villaggio globale, per creare un mondo migliore nella direzione di uno sviluppo sostenibile, di una reciproca comprensione tra i popoli e un rinnovamento della democrazia e per insegnare a superare alcune forti tensioni esistenti tra il globale e il locale, l'universale e l'individuale, la tradizione e la modernità, il bisogno di competizione e la preoccupazione della solidarietà, l'espansione straordinaria delle conoscenze e la capacità di assimilarle, i valori trascendenti e quelli materiali. Una educazione per essere idonea ad assolvere questi compiti deve basarsi su quattro pilastri: imparare a conoscere, imparare a fare, imparare a vivere insieme, imparare ad essere. Ma la vastità e complessità di queste compiti presuppone che la tematica educativa assuma il posto centrale nella vita e nelle scelte  della società civile e politica e, con essa la scuola che dell'educazione "rappresenta lo spazio comunitario più organico e intenzionale" (CEI, Per la scuola, 1996)

Il percorso parlamentare della parità scolastica dal 1954 al 2000

Oltre la Legge 62/2000

La Costituzione italiana, approvata dall'Assemblea Costituente il 22 dicembre 1947 stabilisce al quarto comma dell'art. 33 che " la legge nel fissare i diritti e gli obblighi delle scuole non statali che chiedono la parità, deve assicurare ad esse  piena libertà e ai loro alunni un trattamento scolastico equipollente a quello degli alunni delle scuole statali".

Accesi contrasti ideologici e politici hanno impedito al Parlamento, per oltre cinquant'anni di dare seguito a questa norma. Solo nel marzo 2000 sono state finalmente trovate le condizioni politiche favorevoli per approvare la legge sulla parità scolastica. Una legge non certa perfetta, perché frutto di grossi compromessi giocati al ribasso, tuttavia con un merito di assoluta rilevanza, da alcuni enfaticamente definito "storico", quello di essere riuscita finalmente a scavalcare una barriera che sembrava insormontabile, come stanno a dimostrare le diecine di disegni di legge rimasti chiusi nei cassetti del Parlamento nel corso dei decenni.

Con l'articolo 1, comma 1, la legge 62/2000 codifica che il sistema nazionale di istruzione è unico ed è "costituito congiuntamente dalle scuole statali e dalle scuole paritarie private e degli enti locali". Una novità di non poco conto perché ribalta la prospettiva tradizionale: la "pubblicità" della scuola non discende dalla natura giuridica  dell'ente gestore (statale o privato) ma dal servizio che essa eroga. In questo modo la scuola paritaria  fa il suo ingresso a pieno titolo nel sistema scolastico nazionale, assume una dignità che prima non le veniva riconosciuta. Per scuola "pubblica" non si intende più solo quella statale. Anche la scuola paritaria è a tutti gli effetti pubblica.

Ma, nessuno può ignorare che questa legge porta con sé molte contraddizioni come si evince già dal titolo che essa porta. Vengono riconosciuti alcuni principi generali, sebbene con qualche distinguo, ma non si predispongono gli strumenti perché possano realizzarsi, a cominciare dal finanziamento, lasciato alla instabilità e imprevedibilità della situazione politica del Parlamento e alla conseguente incerta determinazione della quantità e modalità di erogazione. Lo stesso termine "parità" utilizzato per qualificarla, sebbene riconducibile alla Costituzione, è sotto il profilo semantico assai "equivoco" e discutibile in quanto enfatizzando il vincolo di "conformarsi" alla scuola statale, considerata termine  di riferimento per eccellenza, fa venire meno o comunque oscura quell'altro principio costituzionale, non certo ad esso secondario, che alle scuole non statali riconosce la "piena libertà" (art.3.3). Finisce per riproporre cioè ancora il vecchio modello di "scuola unica" che il riconoscimento della scuola paritaria, come soggetto autonomo e libero, avrebbe dovuto superare.

Oggi, anche alla luce del nuovo Titolo V della Costituzione, dei principi costituzionali di autonomia e sussidiarietà e del presupposto che lo Stato non è l'unica fonte del diritto e che la parità scolastica non è esclusivamente una concessione di natura amministrativa, dobbiamo e possiamo andare avanti nella direzione più giusta e moderna.

"La riflessione costituzionalistica e amministrativistica di questi ultimi trent'anni ha portato ad enucleare che il diritto di cui all'art. 33, terzo comma della Cost., con il corteo di diritti di cui al quarto comma, è un diritto costituzionale soggettivo perfetto, originario e non derivato, di per sé esistente ed esercitatile, senza che sia sottoponibile ad alcuna condizione sospensiva da lasciare nelle mani del potere legislativo ( la legge di parità è legge di organizzazione, non costitutiva): esso trova il suo fondamento nei diritti originari della persona (art.3,4,21,34,35, etc.), della famiglia (art.2,29,30,31), delle formazioni sociali (art.2,18,19,21,etc.).

Questo deve portare, nel campo dell'istruzione e della formazione a consolidare il concetto di "sistema educativo di istruzione e formazione" (legge n. 30/2000), nonché il concetto di "sistema nazionale di istruzione" (legge n. 62/2000) di cui - "a tutti gli effetti degli ordinamenti vigenti - partecipano scuole statali, "paritarie" ex art. 33, quarto comma Cost., degli enti locali. Con la conseguenza, che verificati i requisiti di legge, oggettivi e soggettivi, il riconoscimento della parità ("accertamento costitutivo") è un atto dovuto e non discrezionale. E con l'ulteriore conseguenza altresì che la scuola "paritaria" lo è quanto agli ordinamenti e agli esiti, e non quanto alla fonte dei suoi diritti; quanto al modus, cioè, e non quanto alla fonte del suo status, dal momento che quest'ultimo si radica nello stesso ordinamento costituzionale. Esattamente il contrario dell'impostazione del legislatore (fascista) del 1942 e degli statalisti d'oggi. (G. Garancini).

A fronte di queste difficoltà teoriche permangono anche  difficoltà  applicative della legge 62/2000. Alcune le abbiamo già accennate: l'incertezza della disponibilità finanziaria, i rallentamenti spropositatamente dilatati nell'erogazione dei fondi destinati, l'eccesso delle prescrizioni e dei controlli burocratici, l'assenza a livello nazionale e periferico di uffici ministeriali referenti con specifiche competenze sulle scuole paritarie; l'esclusione sistematica da tutte le iniziative promosse a sostegno della professionalità del personale direttivo e docente delle scuole statali.

Queste difficoltà sopravvivono per la permanenza di una diffusa cultura statalista ostile alle scuole paritarie. Applicare correttamente la 62/2000 ed eventualmente superarla presuppone un'azione capillare e costante di sensibilizzazione sui diritti soggettivi della persona. E' una sfida civile di fronte alla quale nessuno deve sentirsi sollevato dalle sue responsabilità di annunciare e difendere una nuova visione di Stato (più leggero, più democratico, più articolato) e di cittadinanza (più libera, più attiva, più responsabile, più pluralista).

Dimensione quantitativa delle scuole statali e paritarie A.S. 2007-2008

Fonte: MIUR, La scuola in cifre 2008, pag. 17

Alunni con cittadinanza non italiana. A.S. 2007-2008

Scuola statale - Spesa per studente per la durata degli studi - Anno 2006

Fonte: MIUR, "La scuola in cifre 2007", pag. 13

Commento: Le cifre si riferiscono solo al bilancio del MIUR. Non sono conteggiate quelle dei bilanci   degli altri Ministeri (Sanità, Trasporti, Beni culturali), dell'Unione europea (Progetti europei), delle Regioni e degli Enti locali per le parti di loro competenza riguardo l'istruzione pubblica.